央行条法司司长:确立金融法律对境外金融机构实施违法活动的管辖效力

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视法治建设,把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局并作出一系列重要部署。党的十九大提出依法治国是党领导人民治理国家的基本方式,赋予依法治国在治国理政中基础性、战略性地位。2020年,中央全面依法治国工作会议明确了习近平法治思想在全面依法治国中的指导地位,为全面依法治国提供了根本遵循和行动指南。作为全面依法治国的关键环节,金融法治建设正处于全面推进阶段。经过长期努力,我国金融法治建设取得长足发展,基本建立了层次丰富、覆盖全面、结构合理、保障坚实的现代金融法治体系。金融立法成果丰硕,立法数量大幅增加,法律体系日益完备,以高质量立法促进金融业健康发展。金融执法工作机制持续优化,执法力度不断加大,执法水平显著提高,执法力量不断充实,金融秩序得到切实维护。金融司法迈上新台阶,金融审判体制改革深入推进,金融司法服务保障更加有力,推动形成公正、高效的金融司法环境。金融法治宣传教育成效显著,积极促进金融机构依法合规经营和全社会自觉守法,营造良好的金融法治氛围。金融法治建设的跨越式发展为防范化解风险、服务实体经济、深化金融改革打下了坚实的制度基础,为胜利实现第一个百年奋斗目标提供了有力服务保障。
坚持正确方向、强化理论武装,全面加强金融法治建设
以习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平法治思想引领金融法治建设。十年来,我国金融法治建设始终坚持将习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平法治思想作为理论基础,金融管理部门深入学习领会习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平法治思想,大力开展各种形式的学习研讨和宣传宣讲,领导干部带头学习、模范践行,将理论学习作为金融法治工作的头等大事和首要任务。通过深入学习理论,明确战略定位,找准奋斗方向,不断引领金融法治建设取得跨越式发展和历史性进步。
把党的领导贯穿到金融法治工作的全过程和各方面。近年来,国内外经济金融形势日趋严峻复杂,我国金融业发展面临诸多风险挑战,金融法治工作任务艰巨、责任重大。在党中央的坚强领导下,金融管理部门坚决贯彻落实关于金融法治建设的各项方针政策和决策部署。按照党中央的统一部署和《法治中国建设规划》《法治政府建设实施纲要》《法治社会建设实施纲要》等顶层设计制定金融法治建设具体规划。按时完成党中央确定的重大立法项目,确保党的主张通过法定程序成为国家意志,积极推动党的领导入法入规,不断健全党的全面领导制度。各级党委切实履行法治政府建设主体责任,高度重视强化工作部署、协调和督办,全力推进、抓实抓好党中央交办的重要任务。
在金融法治建设中始终坚持以人民为中心。金融管理部门高度重视在金融法治建设中充分体现人民的意志,不断拓宽人民参与渠道。在每年全国“两会”期间积极听取和吸收各位代表、委员关于金融立法的意见与建议,在法律制度研究起草和修改完善过程中广泛征求职能部门、金融机构、专家学者、社会公众等各方面意见。严格监管和执法,加大对侵害人民群众合法权益的金融违法违规行为的打击力度。健全纠纷解决机制,妥善处理投诉举报,加大政府信息公开力度,做好行政复议和行政诉讼工作,保护人民群众切身利益。认真落实《重大行政决策程序暂行条例》,依法严格履行合法性审查和集体讨论决定程序,涉及公共利益的,认真听取和反映利益相关群体的意见建议。力求在金融法治建设各环节都听到来自人民群众的声音,确保反映人民群众的共同意志和要求,做到民有所呼、我有所应,民有所求、我有所为。
加强系统谋划、突出重点部署,着力健全金融法律体系
党的十八大以来,金融法律体系的系统性、整体性、协同性持续增强,重要领域的基础性、综合性制度相继出台,新兴领域和突出问题的法律空白得到及时填补,立法形式和体制机制不断丰富优化。在金融管理部门和有关部门的大力推动下,金融立法成果丰硕,十年间共出台或修订金融法律10件次、行政法规8件次,制定部门规章、规范性文件数百件,每年推动出台多件对金融业改革发展具有重大意义的法律文件,已经构建起多层次、广覆盖、富活力、有特色的金融法律体系。
一是统筹协调重要金融立法,整体布局金融法律体系建设。2017年以来,我国金融管理体制经历了重大改革,成立国务院金融稳定发展委员会,合并银监会和保监会组建中国银保监会,明确人民银行负责拟订金融业重大法律法规和其他有关法律法规草案等。按照金融监管体制改革精神,人民银行正在加快推动《中国人民银行法》修改,落实人民银行统筹系统重要金融机构和金融控股公司、统筹监管重要金融基础设施、统筹负责金融业综合统计的“三个统筹”职责。同时为满足金融体制改革需要,统筹制定修订《金融稳定法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《保险法》《证券法》《信托法》等金融领域重要法律,制定修订《地方金融监督管理条例》《非银行支付机构条例》《外汇管理条例》等重要法规,从全局角度把握金融法律体系建设,不断巩固金融法律体系基础。
二是及时填补金融领域法律空白,制度改革实现创新突破。多项法律制度及时出台落地,有效弥补了部分领域制度短板。例如,《期货和衍生品法》(2022年)解决了期货和衍生品市场发展长期无法可依的问题,对于依法规范期货和衍生品交易行为、保障交易者合法权益、维护市场秩序,具有里程碑意义。《防范和处置非法集资条例》(2021年)直击近年来非法集资案件多发高发这一突出问题,采取法治手段加强监管,建立治理机制,防范化解风险,维护群众利益,为防范和处置非法集资提供法律依据。《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》(2018年)在我国资产管理业务快速发展的背景下及时出台,规范金融机构资产管理业务,有效防控了金融风险。
多项法律制度改革取得历史性突破,更好地满足金融业发展和金融治理需要。例如,《证券法》(2019年修订)作出全面推行证券发行注册制、显著提高证券违法成本、完善投资者保护制度等制度改革,促进资本市场高质量发展。《存款保险条例》(2014年)是防范和化解金融风险的重要法规,对完善金融机构市场化退出机制、保护存款人合法利益、进一步织密织牢金融安全网具有开创性意义。《内地与香港债券市场互联互通合作管理暂行办法》(2017年)建立了内地与香港债券市场互联互通的创新合作机制,是中国债券市场对外开放、接轨全球金融市场的重要举措。
三是丰富完善立法形式和程序,科学提升金融立法质效。综合运用多种立法形式,全方位推进金融立法工作。“立”的方面,近十年金融管理部门推动制定的金融法律法规多达十余件,金融领域部门规章、规范性文件大量出台,金融立法工作驶入“快车道”,跑出“加速度”,基础性法律体系日益完备,层次体系不断丰富。“改”的方面,既有金融法律体系迎来全面修订,近十年金融管理部门推动修改的金融法律法规多达二十余件次,其中《保险法》《证券法》《证券投资基金法》等重要法律更是经历多次修订,紧跟金融业改革发展步伐。“废”的方面,近十年金融领域集中和定期清理废止了大量不符合现行法律法规政策的部门规章和规范性文件,以更好地契合社会经济发展和时代要求。“纂”的方面,系统筹划金融法律体系布局,加强与各立法相关部门之间的沟通,在同时推进《中国人民银行法》《商业银行法》《保险法》《银行业监督管理法》等重大立法修法项目时充分考虑金融法律之间的整合、补充与协调。推动制定《金融稳定法》,对金融稳定法律制度进行顶层设计和跨行业跨部门的统筹安排,与其他金融法律各有侧重,共同形成有机整体,充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的作用。
不断优化完善立法程序,在各个环节坚持科学立法,立法质量和立法效率并重。酝酿阶段,在全国人大和国务院整体统筹框架下,定期制定金融立法计划,拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管制度工作计划。研究阶段,积极组织各有关部门和专家学者全面深入研究立法中的重大问题,吸收借鉴国际经验教训,建立金融立法论证评估和风险评估制度,夯实立法理论基础。起草阶段,多轮次、多渠道、多方面征求意见,建立金融立法协调机制,努力消除分歧,争取最大共识。以高质量立法推动构建多元有机统一的金融法律体系,以高效率立法更好更快适应金融业改革发展需要。
四是加强各领域间立法协调配合,整体把握金融法治定位。完善金融相关领域法律制度。推动完善与金融密切相关的商事、经济领域法律,配合修改《企业破产法》《公司法》《反垄断法》等基础性法律,努力争取在其中对涉及金融领域的特殊问题作出规定。做好与其他部门法的衔接配合,推动《民法典》《刑法修正案(十一)》《数据安全法》《网络安全法》《个人信息保护法》等涉及金融发展实践的重要法律出台落地。
健全金融法律域外适用体系。深入推进《反洗钱法》《商业银行法》等金融基础法律修改,研究增加域外适用条款。建立多元化管辖连接点,明确金融领域阻断制度和反洗钱特别预防措施。以维护境内金融市场秩序和境内主体合法权益为出发点,确立金融法律对境外金融机构实施违法活动的管辖效力。参考国际经验,以在我国设立或投资入股金融机构为支点,建立对境外股东、实际控制人、受益所有人的穿透式监管机制,提升监管效能。
五是落实国务院“放管服”改革部署,持续优化营商环境。修改“证照分离”改革涉及的规范性文件、对10项涉企经营许可事项开展“证照分离”改革,将改革推广到全国。制定全面推行证明事项和涉企经营许可事项告知承诺制实施方案,推动“互联网+监管”信息系统建设。对标世界银行营商环境评价标准持续优化营商环境,推动出台并积极落实《国务院关于实施动产和权利担保统一登记的决定》,制定《动产和权利担保统一登记办法》,在全国范围内实施动产和权利担保统一登记改革。
完善执法制度,提高执法水平,切实维护金融管理秩序
优化行政执法工作机制。人民银行等部门统筹制定年度执法检查计划,综合运用执法检查与专项执法检查、现场检查与非现场检查手段,有效减少执法检查项目数量,严格控制检查频次,提升执法效能,从“重数量”转变为“重质量”。近年来,综合执法检查占比连年提升,“重复进场、过多过滥”的现象得到初步遏制,努力使监管既“无事不扰”又“无处不在”。
完善金融监管和行政执法规则程序。落实“双随机一公开”要求,推动加大行政许可、执法检查、行政处罚的主动公开力度,引导社会公众对金融监管的合理预期。出台规范执法检查程序和行政处罚程序的相关制度并细化实施,提高监管执法法治化、规范化水平,全面推进严格规范公正文明执法。
加大金融违法违规行为处罚力度。严格落实《行政处罚法》相关规定,坚持“过罚相当”原则,依法按次处罚、实施“双罚”。认真落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于依法从严打击证券违法活动的意见》等政策文件要求,不断加大金融违法行为处罚力度。例如,近年来人民银行按次处罚和双罚比例不断增加,行政处罚力度显著加强,金融违法违规行为得到有效震慑,处罚“宽松软”的局面得到扭转。
加强法治队伍建设,提升执法能力。不断充实金融法治人才队伍,健全法律顾问和公职律师管理制度,加快高端法律人才培养。对行政执法人员加强培训考核和监督管理,逐步实现执法人员专业化和执法行为规范化。高频次举办行政执法、法律工作技能和新法律法规培训活动,持续提高行政执法人员专业化、职业化水平。
强化法治思维、提升法治能力,充分运用市场化法治化手段,有效防范化解金融风险
规范引导资本健康发展,为资本设置“红绿灯”。按照中央决策部署,金融管理部门开展大型平台企业金融业务自查整改工作。按照“金融业务必须持牌经营”的原则,从支付、征信、综合经营金融业务、互联网平台存款、遵从审慎监管要求、资本市场业务、金融消费者权益保护等方面,要求相关平台企业对金融业务中存在的违规问题开展自查整改。金融管理部门全程跟进,确保整改措施落实落地。做好“红灯”设置,抓紧立规矩、补短板,将各类金融业务全部纳入监管。加强“绿灯”设置,坚持“两个毫不动摇”,允许各类符合资质的资本入股金融机构。研究出台相关引导政策,充分发挥资本在经济金融活动中的积极作用。
防范化解重大金融风险攻坚战取得重要阶段性成果。在党中央的坚强领导下,国务院金融委靠前指挥,各地区各部门齐心协力,系统性金融风险上升势头得到遏制,金融脱实向虚、盲目扩张得到根本扭转,金融风险整体收敛,总体可控,金融业平稳健康发展。运用市场化法治化手段,平稳有序处置“明天系”、包商银行、锦州银行等高风险金融机构,坚决整治不法金融集团和非法金融活动,有序推进资产清理、追赃挽损等工作。依法严惩利益输送、违法侵占等腐败行为。持续做好大型房地产集团风险化解工作,深入研究相关法律问题,防止风险扩散蔓延。出台一系列互联网金融相关规章规范性文件,为集中整治非法机构和违法活动、大幅压降互联网金融风险保驾护航。
加强司法守护、促进守法自觉,积极营造良好金融法治氛围
金融司法水平不断提高。金融管理部门积极支持配合《关于适用〈中华人民共和国民法典〉有关担保制度的解释》《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》《关于进一步加强金融审判工作的若干意见》等一批金融相关重要司法解释出台实施。金融审判体制改革取得较大成效,2018年4月上海金融法院设立,在防范金融风险、促进实体经济和金融良性循环、推动金融深化改革等方面提供有力司法服务保障。随后,金融法院、金融法庭模式不断推广,北京金融法院、成渝金融法院相继设立,深圳、南京等地人民法院也先后设立金融审判庭,金融审判专业化水平显著提高。司法和金融管理部门沟通衔接持续加强,通过立案前委派调解、立案后委托调解等方式促进金融纠纷依法高效解决。金融审判资源不断优化,成功建立证券领域涉众型金融诉讼机制,显著提高审判效率,有效降低投资者维权成本。
金融法治宣传教育成效显著。深入组织开展“六五”“七五”普法工作,扎实推进“八五”普法工作,贯彻落实“谁执法谁普法”责任制,制定规划和实施方案,积极组织宪法宣传周、国家安全教育日等丰富多样的普法活动,接连做好《民法典》《防范和处置非法集资条例》等新法律法规的宣传讲解工作。深入基层广泛开展金融消费者权益保护宣传教育活动,普及金融法律知识,帮助金融消费者提高对金融产品和服务的认知能力及自我保护能力。通过持续开展的金融法治宣传教育,金融机构依法合规经营意识进一步增强,全社会金融法治观念和守法自觉性不断加深,金融法治环境持续向好。
回望过去,十年来中国金融法治建设硕果累累;展望未来,中国金融法治建设仍将在风险挑战中奋力前行。金融管理部门和相关部门要深刻理解“两个确立”的决定性意义,自觉增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”,切实提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力。要在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,立足新发展阶段,贯彻新发展理念,构建新发展格局,锐意进取,勇毅前行,坚决贯彻党中央国务院决策部署,落实即将召开的第六次全国金融工作会议要求,加快金融法治建设步伐,积极推进《金融稳定法》等重大金融立法进程。以高质量金融法治建设,为深化全面依法治国,推进新时代中国特色社会主义法治建设,实现第二个百年奋斗目标贡献力量,以实际行动迎接党的二十大胜利召开。
(作者刘宏华系中国人民银行条法司司长。原文标题《刘宏华:我国金融法治建设的“非凡十年”》)

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